隨著本輪PPP熱潮的興起，PPP模式在越來(lái)越多的區(qū)域開發(fā)中得到了應(yīng)用，根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)，截至2016年2月29日，全國(guó)納入信息平臺(tái)的片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目達(dá)450個(gè)，涉及總投資額約8090億元。而區(qū)域開發(fā)因其系統(tǒng)性，在PPP運(yùn)作方式的選擇上也較其他類別項(xiàng)目更為復(fù)雜，以下筆者結(jié)合多年在城市建設(shè)領(lǐng)域提供PPP咨詢服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)區(qū)域開發(fā)的PPP運(yùn)作方式進(jìn)行分析。
區(qū)域開發(fā)的PPP運(yùn)作主要存在以下4種模式：?jiǎn)误w項(xiàng)目PPP運(yùn)作、區(qū)域內(nèi)同類項(xiàng)目打包運(yùn)作、區(qū)域內(nèi)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目打包運(yùn)作、區(qū)域整體打包運(yùn)作。
單體項(xiàng)目運(yùn)作方式。所謂單體運(yùn)作，是指對(duì)區(qū)域內(nèi)各單體項(xiàng)目分別采用PPP模式招商。如單條道路的PPP項(xiàng)目、單座體育館的PPP項(xiàng)目等。單體項(xiàng)目運(yùn)作是目前PPP模式在區(qū)域開發(fā)中應(yīng)用最廣泛、易操作的一種方式。
單體運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)在于：第一，項(xiàng)目邊界條件清晰，合作模式、回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等更容易說(shuō)清楚，更利于規(guī)范、公平、透明化操作；第二，社會(huì)資本參與門檻低，提高其積極性，能夠形成有效競(jìng)爭(zhēng)，降低成本；第三，在政府財(cái)力有限的情況下，通過(guò)啟動(dòng)某一重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，能夠有效帶動(dòng)區(qū)域開發(fā)建設(shè)，如地鐵PPP項(xiàng)目對(duì)地鐵沿線開發(fā)具有明顯的帶動(dòng)作用，可實(shí)現(xiàn)政府代表公眾得以享有區(qū)域價(jià)值提升帶來(lái)的收益。其劣勢(shì)主要在于：第一，如果區(qū)域內(nèi)采取單體運(yùn)作的項(xiàng)目多，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目過(guò)于零散，增加前期工作量，降低規(guī)模效益；第二，不利于形成區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的整體協(xié)同和資源共享。
同類打包方式。所謂同類打包，是指對(duì)區(qū)域內(nèi)同類項(xiàng)目進(jìn)行打包合并，整體引入社會(huì)資本進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同類打包PPP項(xiàng)目通常包含同一行業(yè)內(nèi)的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如多個(gè)市政道路組成的PPP項(xiàng)目包，幾個(gè)綜合管廊構(gòu)成的PPP項(xiàng)目包等。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵(lì)打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高投資效益。
同類打包運(yùn)作方式可實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和資源共享，能有效降低項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，但其在區(qū)域整體協(xié)同方面略顯不足。
關(guān)聯(lián)打包方式。所謂關(guān)聯(lián)打包，是指對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)聯(lián)的多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行跨行業(yè)打包，引入社會(huì)資本進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。關(guān)聯(lián)打包PPP項(xiàng)目通常包括多個(gè)緊密關(guān)聯(lián)行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如污水處理廠+排水管網(wǎng)打包、市政道路+地下綜合管廊打包、海綿城市的關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目打包等。財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》（財(cái)建[2015]29號(hào)）提出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)項(xiàng)目通過(guò)有效打包整合提升收益能力，以促進(jìn)一體化經(jīng)營(yíng)、提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率。
關(guān)聯(lián)打包的優(yōu)勢(shì)主要在于：能突破項(xiàng)目性質(zhì)限制，通過(guò)關(guān)聯(lián)性較高行業(yè)項(xiàng)目的整合，實(shí)現(xiàn)不同類型項(xiàng)目的協(xié)同建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，提高項(xiàng)目的整體收益能力，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和資源共享。其劣勢(shì)主要在于：第一，項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本要求較高，招商的難度增加；第二，如打包項(xiàng)目所跨行業(yè)較多，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)能力要求較高。
整體開發(fā)方式。所謂整體開發(fā)，是指將區(qū)域開發(fā)視為一個(gè)整體，委托給一家社會(huì)資本（或聯(lián)合體），由其進(jìn)行整體策劃和開發(fā)建設(shè)。整體開發(fā)在我國(guó)城市開發(fā)建設(shè)中尚處于探索階段，現(xiàn)有的區(qū)域整體開發(fā)的PPP探索，在合作機(jī)制設(shè)計(jì)上尚存在諸多問(wèn)題，如：在給予社會(huì)資本充分自主性的同時(shí)，相關(guān)的規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制不健全，政府對(duì)區(qū)域開發(fā)的管控能力不足；社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不規(guī)范，缺乏有效的考核機(jī)制等，最終出現(xiàn)區(qū)域開發(fā)地產(chǎn)化、政府無(wú)法享受到區(qū)域開發(fā)的增值收益等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，使得一些現(xiàn)有的整體開發(fā)政企合作項(xiàng)目難以成為規(guī)范成功的案例。
整體開發(fā)的優(yōu)勢(shì)主要在于：在企業(yè)能有效兼顧社會(huì)責(zé)任的前提下，整體開發(fā)模式能有效統(tǒng)籌區(qū)域開發(fā)資源，提升區(qū)域開發(fā)水平。其主要劣勢(shì)在于：第一，整體開發(fā)模式下，項(xiàng)目的合作機(jī)制、回報(bào)機(jī)制、考核機(jī)制、管控機(jī)制的規(guī)范設(shè)計(jì)較為復(fù)雜，存在較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；第二，由于整個(gè)區(qū)域只有一家企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)，對(duì)政府而言，一旦失敗就意味百分之百的損失，難以挽回。
綜上，從政府風(fēng)險(xiǎn)可控、可操作等角度出發(fā)，筆者推薦在區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)更多地采用項(xiàng)目打包方式進(jìn)行運(yùn)作。當(dāng)然以上4種模式在具體實(shí)施中并不是相斥的，政府在進(jìn)行城市區(qū)域開發(fā)時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要和項(xiàng)目特點(diǎn)，選擇適用的PPP開發(fā)模式。（中國(guó)建設(shè)報(bào)）
區(qū)域開發(fā)的PPP運(yùn)作主要存在以下4種模式：?jiǎn)误w項(xiàng)目PPP運(yùn)作、區(qū)域內(nèi)同類項(xiàng)目打包運(yùn)作、區(qū)域內(nèi)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目打包運(yùn)作、區(qū)域整體打包運(yùn)作。
單體項(xiàng)目運(yùn)作方式。所謂單體運(yùn)作，是指對(duì)區(qū)域內(nèi)各單體項(xiàng)目分別采用PPP模式招商。如單條道路的PPP項(xiàng)目、單座體育館的PPP項(xiàng)目等。單體項(xiàng)目運(yùn)作是目前PPP模式在區(qū)域開發(fā)中應(yīng)用最廣泛、易操作的一種方式。
單體運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)在于：第一，項(xiàng)目邊界條件清晰，合作模式、回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等更容易說(shuō)清楚，更利于規(guī)范、公平、透明化操作；第二，社會(huì)資本參與門檻低，提高其積極性，能夠形成有效競(jìng)爭(zhēng)，降低成本；第三，在政府財(cái)力有限的情況下，通過(guò)啟動(dòng)某一重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，能夠有效帶動(dòng)區(qū)域開發(fā)建設(shè)，如地鐵PPP項(xiàng)目對(duì)地鐵沿線開發(fā)具有明顯的帶動(dòng)作用，可實(shí)現(xiàn)政府代表公眾得以享有區(qū)域價(jià)值提升帶來(lái)的收益。其劣勢(shì)主要在于：第一，如果區(qū)域內(nèi)采取單體運(yùn)作的項(xiàng)目多，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目過(guò)于零散，增加前期工作量，降低規(guī)模效益；第二，不利于形成區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的整體協(xié)同和資源共享。
同類打包方式。所謂同類打包，是指對(duì)區(qū)域內(nèi)同類項(xiàng)目進(jìn)行打包合并，整體引入社會(huì)資本進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同類打包PPP項(xiàng)目通常包含同一行業(yè)內(nèi)的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如多個(gè)市政道路組成的PPP項(xiàng)目包，幾個(gè)綜合管廊構(gòu)成的PPP項(xiàng)目包等。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵(lì)打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高投資效益。
同類打包運(yùn)作方式可實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和資源共享，能有效降低項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，但其在區(qū)域整體協(xié)同方面略顯不足。
關(guān)聯(lián)打包方式。所謂關(guān)聯(lián)打包，是指對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)聯(lián)的多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行跨行業(yè)打包，引入社會(huì)資本進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。關(guān)聯(lián)打包PPP項(xiàng)目通常包括多個(gè)緊密關(guān)聯(lián)行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如污水處理廠+排水管網(wǎng)打包、市政道路+地下綜合管廊打包、海綿城市的關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目打包等。財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》（財(cái)建[2015]29號(hào)）提出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)項(xiàng)目通過(guò)有效打包整合提升收益能力，以促進(jìn)一體化經(jīng)營(yíng)、提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率。
關(guān)聯(lián)打包的優(yōu)勢(shì)主要在于：能突破項(xiàng)目性質(zhì)限制，通過(guò)關(guān)聯(lián)性較高行業(yè)項(xiàng)目的整合，實(shí)現(xiàn)不同類型項(xiàng)目的協(xié)同建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，提高項(xiàng)目的整體收益能力，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和資源共享。其劣勢(shì)主要在于：第一，項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本要求較高，招商的難度增加；第二，如打包項(xiàng)目所跨行業(yè)較多，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)能力要求較高。
整體開發(fā)方式。所謂整體開發(fā)，是指將區(qū)域開發(fā)視為一個(gè)整體，委托給一家社會(huì)資本（或聯(lián)合體），由其進(jìn)行整體策劃和開發(fā)建設(shè)。整體開發(fā)在我國(guó)城市開發(fā)建設(shè)中尚處于探索階段，現(xiàn)有的區(qū)域整體開發(fā)的PPP探索，在合作機(jī)制設(shè)計(jì)上尚存在諸多問(wèn)題，如：在給予社會(huì)資本充分自主性的同時(shí)，相關(guān)的規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制不健全，政府對(duì)區(qū)域開發(fā)的管控能力不足；社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不規(guī)范，缺乏有效的考核機(jī)制等，最終出現(xiàn)區(qū)域開發(fā)地產(chǎn)化、政府無(wú)法享受到區(qū)域開發(fā)的增值收益等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，使得一些現(xiàn)有的整體開發(fā)政企合作項(xiàng)目難以成為規(guī)范成功的案例。
整體開發(fā)的優(yōu)勢(shì)主要在于：在企業(yè)能有效兼顧社會(huì)責(zé)任的前提下，整體開發(fā)模式能有效統(tǒng)籌區(qū)域開發(fā)資源，提升區(qū)域開發(fā)水平。其主要劣勢(shì)在于：第一，整體開發(fā)模式下，項(xiàng)目的合作機(jī)制、回報(bào)機(jī)制、考核機(jī)制、管控機(jī)制的規(guī)范設(shè)計(jì)較為復(fù)雜，存在較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；第二，由于整個(gè)區(qū)域只有一家企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)，對(duì)政府而言，一旦失敗就意味百分之百的損失，難以挽回。
綜上，從政府風(fēng)險(xiǎn)可控、可操作等角度出發(fā)，筆者推薦在區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)更多地采用項(xiàng)目打包方式進(jìn)行運(yùn)作。當(dāng)然以上4種模式在具體實(shí)施中并不是相斥的，政府在進(jìn)行城市區(qū)域開發(fā)時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要和項(xiàng)目特點(diǎn)，選擇適用的PPP開發(fā)模式。（中國(guó)建設(shè)報(bào)）